当前，中国互联网发展已经迎来了重大战略机遇期，互联网不仅对经济发展至关重要，对政府公信力建设也能发挥巨大作用，它不仅是是政治传播的重要平台，也是政府体察社会舆情的重要通道，通过互联网，民众能够与政府进行更为紧密的互动。正因如此，通过高效的互联网治理推动政府公信力建设，成为了网络时代全面深化改革的重要任务。首都互联网治理是我国互联网治理的标杆，治理水平的高低、治理结果的好坏都将对我国互联网治理和政府公信力的整体发展产生深远影响。

　　互联网治理的内涵

　　“互联网治理”来自英文“Internet Governance”，对此概念，联合国互联网治理工作小组的定义是：互联网治理是政府、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案。在中国语境下，互联网治理指的是以政府为主体的公共部门针对互联网领域所实施的治理行为，政府作为互联网治理的主体发挥主导作用。正如习近平总书记所强调的：“要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用”，“各级领导干部要学网、懂网、用网，积极谋划、推动、引导互联网发展。”作为国家治理体系重要组成部分的互联网治理包含四个基本要素：治理主体、治理议题、治理行为和治理成效。这些要素所要解决的是谁治理、治理什么、如何治理和治理的怎样这四个关键问题。

　　第一，治理主体。治理主体的资格与合法性是互联网治理的首要问题。哪些主体能够被包括在互联网治理的范畴之内？真正参与治理的主体有哪些，他们是否具备同等的话语权？政府是否应当成为互联网治理的核心？在全球范围内，政府对于互联网的建设和完善阶段都起到了很大的推动作用，但当前互联网的公共性、分享性和多中心性也意味着互联网治理需要明确互联网企业、第三方机构和普通网民的责任，将相关各方纳入互联网治理体系。

　　第二，治理议题。互联网治理概念相当宽泛，经济、政治、法律和社会文化等问题都包含其中，对于这些议题的划分，国际通行准则是采取分层模式，将互联网治理的议题归置到基础设置、标准、内容和社会等几个层面，这样的划分方式虽然简洁明了，但也有过于简单化之嫌，因为不同议题之间很难找到明显的界限和区别。

　　第三，治理行为。目前，互联网治理在全球范围内通行的是“多方治理”模式，旨在促进政府、商业、社会、国际组织、区域性组织、技术群体等利益关联者，一起治理互联网中出现的问题，打破权力垄断的局面。当然，各国也都在探索具有自身特色的多方治理模式。

　　第四，治理成效。如何去衡量治理成果也是互联网治理不可或缺的重要环节。互联网治理成效是指政府在互联网管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。但在当前，如何去衡量互联网治理的成效在国际社会尚无共识。

　　互联网治理特征与政府公信力的逻辑关联

　　在我国，政府公信力是指政府依赖于社会成员对普遍性的行为规范和网络的认可而赋予的信任，并由此形成的社会秩序。政府作为为社会成员提供公共服务的主要机构，其公信力程度通过政府履行其职责的一切行为反映出来。因此，政府公信力程度实际上是公众对政府履行其职责情况的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。

　　自从2005年的政府工作报告首次明确提出提高政府公信力，努力建设服务型政府以来，党和政府多次强调政府公信力的重要性。中共中央《十二五规划建议》把提高政府公信力作为转变政府职能的落脚点；2012年，党的十八大报告提出深化行政体制改革，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。与此同时，十八大报告也将互联网治理摆在了重要位置，“要正确处理安全和发展、开放和自主、管理和服务的关系，不断提高对互联网规律的把握能力、对网络舆论的引导能力、对信息化发展的驾驭能力、对网络安全的保障能力，把网络强国建设不断推向前进。”

　　当前，互联网思维已成为推进中国“四个全面”战略布局的重大战略思维之一，日益受到社会各界高度重视，互联网治理也已成为提升政府公信力的重要途径。从实际情况来看，当前我国互联网治理存在以下几方面的特征：

　　首先，多元性。互联网的兴起与应用极大地改变了国家与社会权力结构的力量对比，使社会权力有了飞跃性提升。从信息的产生和流转看，互联网创新了既有的社会关系形式，呈现出带有公共性的个体观点表达多中心化趋势。在这种权力结构多元化的发展趋势中，政府地位开始弱化，其原本的社会管理核心职能受到了一定程度的冲击。互联网治理的多元性导致政治参与水平的提高，例如加强了普通民众对于政府官员的监督力度，而这无疑是互联网治理的积极功效。另一方面，互联网的发展不仅从纵向上改变了政府与普通民众的权力分配关系，也从横向上打破了民族国家或主权国家的边界限制。互联网治理主体不仅局限于国家内部，甚至其他国家也可能参与一国的互联网治理，在世界范围内产生跨国界和跨时空的“连通器”效应。

　　其次，复杂性。主要体现在无序性和有序性并存。互联网进入中国20余年，已经深刻融入千家万户的生活，今天，我国互联网治理虽然并非无序的状态，但也很难说已经形成了稳定的秩序。这里的有序或无序，更多地体现为各互联网主体的责任感，而责任又与制度密切关联。如果说当前我国的互联网治理正处于责任或秩序的形成过程中，那么与之相关的制度构建无疑是责任或秩序形成的重要前提，在制度缺失的条件下很难谈得上责任和有序。例如，当前我国在互联网治理过程中并未建立完善的实名注册制度，虽然这种网络匿名的隐蔽性有助于对各类社会问题的揭露，但由于制度约束缺失造成的无序性，一些网民在互联网上摇身一变成为“键盘侠”，在表达意见时缺乏必要的责任意识，利用网络打击报复、造谣生事、进行“非理性人肉搜索”，对公民的人身权利造成极大的侵害，在增加政府治理成本的同时也容易加剧政府与社会之间的摩擦，降低政府公信力。

　　第三，放大性。作为新兴媒体的重要组成部分，互联网与生俱来公共传媒的放大性特征，随着互联网终端通过笔记本电脑、手机普及到千家万户，互联网的放大效应得到了更为深刻的体现。与传统媒体相比，互联网时代的信息传播实现了由“一对多”和“一对一”到“多对多”和“多对一”的巨大跨越，形成了高度密集且相互交织的信息传播网络。无论是正面信息或是负面信息，都可能被互联网无限放大。正面的信息被放大后，可以最大限度地传播主流价值，迅速提升榜样的力量。然而，一旦诸如腐败一类的政府负面信息被曝光，所有网民都可能以最快速度得知消息，使政府在短期内处于社会舆论的风口浪尖。近年来诸如腐败、官员名表、不雅视频等各种负面信息的频繁曝光在放大效应的作用下，加剧了网民乃至普通民众对政府的政治不信任。这种放大性的双重效应使互联网治理难度增大，在政府公信力不佳的情况下更让政府重塑公信力的努力雪上加霜。

　　首都互联网治理的实践与挑战

　　北京不仅是中国的首都和行政中心，也被称为中国的“网都”，是中国互联网的“排头兵”“领头羊”。中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第37次中国互联网络发展状况统计报告》中数据显示，截至2015年12月，我国IPv4地址数量约为3.365亿，北京拥有数量为8563.9万，占比为25.45%，是全国拥有IPv4地址最多的地区；北京地区拥有域名数4857287个，占全国域名总数的15.7%，仅次于广东省（其占比16.0%），排名位列第二；北京地区拥有网站数量514532个，占全国网站总数的12.2%，仅次于广东省（其占比15.9%）；北京地区拥有网民约1647万，与2014年相比提高3.4%，网络普及率达 76.5，普及率位列全国第一。北京不仅拥有百度、新浪、搜狐、京东、乐视、优酷土豆等知名的互联网巨头，而且拥有中关村、未来科技城等的互联网创新基地以及大量的互联网创意人才，北京互联网的优势地位更加凸显。

　　由于互联网治理对政府公信力具有双重影响，因而在互联网治理的过程中需要谨慎前行，对治理的每一个环节进行充分评估。北京在拥有显著互联网优势地位的同时，也使网络与信息安全面临巨大风险，更需要在互联网治理过程中多方合作、多元并举、多管齐下，共同维护政府的良好形象。

　　当前，北京市互联网治理已基本形成了政府主导下的“多元共治”局面，已经基本构筑起一套政府主导、各利益相关方共同参与的多元治理体系，通过多元治理有效提高了政府公信力。首先，北京市政府进一步发挥主导作用，完善了互联网安全治理的行政架构，出台了关于互联网安全的地方性规定，构建了政、企、民、社会组织四级联动的机制并开展了一系列专项行动以促进互联网有序发展；其次，在政府引导下发挥企业特别是大型互联网企业在互联网治理中的作用；第三，建立行业规范、倡导志愿者服务、为学术交流提供平台，从而积极发挥社会组织在互联网治理领域的作用。

　　就多方治理实践来看，近年来，北京市互联网违法和不良信息举报中心进一步深化各项工作，加大了对各网站举报工作的督导力度。在北京市举报中心指导下，新浪、网易、百度、奇虎360、今日头条、豌豆荚、小米应用商店等62家北京市属地网站建立了网站举报机构，开通并公布举报电话，24小时无间断受理网民举报。截至2016年底，各网站已受理网民举报810多万件次，取得了良好成效。同时，加强行业自律，形成了一整套的行业自律组织与制度，形成了妈妈评审团、北京网络新闻信息评议会、网络监督志愿者、网站自律专员、北京市互联网违法和不良信息举报中心五位一体的自律体系，维护了广大网民的合法权益，互联网企业自身也多有受益，是互联网“多元共治”理念的突出表现。

　　毋庸置疑，政府仍然占据着首都互联网多元共治的主导地位。北京市政府尤其关注行政环节的互联网监督管理，主要表现为互联网行政监管机关依法对互联网经营单位进行的审批、许可、登记、备案、抽查、年检等活动。除了这种一般性的行政监管活动之外，北京市政府也在特定时期针对特定问题对互联网进行集中整治，清除互联网发展的弊端，维护互联网秩序。

　　近期代表性事件有：针对民众反映的看病难、“号贩子”“医托”等违法信息遍布网上问题，北京市卫计委、首都综治办、网信办、公安局等8部门在全市开展为期半年的专项整治行动，规范医疗机构广告、信息服务、形象宣传、商业推广行为，斩断“号贩子”和“网络医托”的利益链条；针对电信诈骗频发问题，北京市政府办公厅已经出台关于印发《北京市互联网金融风险专项整治工作实施方案》的通知并成立北京市互联网金融风险专项整治工作领导小组，负责组织实施本市互联网金融风险专项整治工作，整治重点包括P2P网络借贷、股权众筹业务、互联网保险、通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务、第三方支付业务、互联网金融广告与信息等六个方面；针对网约车乱象，北京市交通委也发布了《关于北京市出租汽车行业深化改革有关政策文件公开征求意见的通知》，规定“本市申请《网络预约出租汽车驾驶员证》的驾驶员”应当具备北京户籍，而“在本市申请办理《网络预约出租汽车运输证》的车辆”则应具有北京市号牌，同时“车辆所有人同意车辆使用性质登记为‘预约出租客运’”。

　　虽然首都互联网治理已经取得重要进展。互联网安全、政府形象已得到切实保障，但就当前首都互联网治理与政府公信力提升而言，仍然存在以下几方面亟需解决的问题。

　　首先，互联网法治化水平低下，有序的互联网治理规范尚未完全形成。由于我国互联网发展起步相对较晚，相关制度仍未健全，互联网治理的法治化程度不高，具体表现为立法滞后，立法内容原则性较强但实际操作性差，部门立法色彩浓，存在部分法律冲突和重复立法的问题。随着互联网发展对政治、经济、社会、文化等各方面影响的日渐增强，相关政府部门根据传统职权分工对互联网进行治理已经力所不逮，在实际体制运行过程中造成了较多的职能交叉、权力冲突和管辖争议，制度设计缺乏总体战略规划的问题表现的尤为突出。另一方面，当前互联网立法的“管理”色彩仍然比较浓重，互联网治理应该以保障人民群众的互联网正常、有序的使用权利为基础，促进互联网产业的健康发展，但目前已有的立法大多以方便政府管理为基础，着重于强调相关管理部门的权限、管理手段和处罚措施，在管理方式上以准入限制和行政处罚为主，在规范设计中强调禁止性规范却没有充分的激励性规范。例如，给予互联网企业相当繁重的内容审查责任，缺乏相应的激励措施，在加重企业负担的同时也转嫁了政府的管理责任，难以起到增强企业自律的目的。

　　其次，存在滞后性和回应不及时的问题。从近年来的治理实践来看，首都互联网治理在很大程度上仍然秉持“冲击——回应”型治理特征，也就是说一旦发生了特定事件，造成了广泛的社会影响，那么政府就会做出相应的针对性举措。这种“冲击——回应”特征在政府受到强烈舆论压力时表现的尤为明显。例如，近期针对互联网金融、网约车出台的相关规章制度就带有明显的回应性和事后处理特征。政府连续采取维护互联网秩序的举措尽管彰显了政府对互联网治理的关注，但也因为其滞后性和法律程序性不足受到了一定的质疑，这对加强政府公信力建设相当不利。由于互联网的多元性特征使政治参与门槛大大降低，网民和其他互联网主体可以针对政府行为随时随地发布信息或发表自己的观点，尤其是关乎自身切实利益的热点事件。这就需要政府及时地与其他互联网主体进行互动，采取实质性回应以满足网民需求。但当前的“冲击——回应”型治理方式使得政府难以及时回应公众的诉求，一些官方回应内容不明确且存在许多盲点，难以解决实际问题，甚至回应和治理举措本身也会引发更多争议。

　　再次，缺乏强有力的监督和事后监管，尚未形成统一有效的监管机制。由于没有日常性的专职监管协调部门，各监管机构难以在日常监管间进行信息共享和执法协调，使得当前的互联网监管往往是当问题已经累积到相当恶劣的程度之后，各执法部门才采取声势浩大的运动式联合执法行动。从监管途径来说，当前首都互联网治理仍存在重前置审批、轻后续监管之嫌。例如，政府对经营性的互联网活动采取事前许可制，需要两个或两个以上部门的前置审批才能采取相关活动，在造成互联网业务准入困难的同时，却没有充分重视审批之后的后续监管问题。另外，在监管人员、监管技术方面也还不能完全适应互联网环境的要求，互联网治理的相关专业人员匮乏，监管理念也不能完全适应网络时代的特征，一些监管部门对监管内容的认识仍然相对模糊，难以准确执行有关规定。同时，我国互联网的监管技术手段也相对滞后，往往是在某些互联网新技术例如网络直播、打车软件等出现了严重问题后，政府才意识到监管的必要性，而由于技术手段匮乏，不得不采取硬性关闭网站等禁止性应急处置手段，这也在一定程度上损害了政府形象。

　　互联网时代提升政府公信力的可行路径

　　政府公信力是政府合法性的重要基础，而政治合法性对于一个国家的政党和政府来说不可或缺，特别是处于转型过程中的国家，因为转型的过程中通常充满了复杂性与不确定性，而这种由复杂性与不确定性很可能会对政府传统的合法性构成挑战，需要开发新的合法性资源。另外，进入互联网时代以来，国家之间的横向联系更为密切。这种全球化带来的合法性冲击，反过来对政府公信力提出了更加迫切的要求。针对当前互联网治理过程中所暴露出的问题并结合北京独特的政治特征，首都互联网治理体制可考虑从以下几个方面继续完善。

　　第一，逐步完善互联网治理的法治化、机制化。制度信任在现代社会中是构建政府公信力的根本保障，高效的互联网治理不仅需要对既有治理模式的小修小补，更需要对互联网治理中可能存在的问题与风险进行制度规范，明确互联网治理主体的权利、义务以及治理手段、途径、标准和目标，将更多的法治与理性的因素通过制度的途径渗透到互联网治理的实践中去，实现从运动式治理到制度治理的过渡。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出依法办网，推进网络空间法治化。当前，我国正处于社会转型和发展的关键时期，社会矛盾凸显、网络舆情复杂，政府对互联网治理的难度正在逐步加大，要想有效增强民众对政府的信任，必须夯实政府公信力的根基，而这需要以完善的互联网法律法规和健全的制度作为坚强保障，针对治理过程中可能存在的问题与风险进行制度规范和事前预防，健全网络管理制度和网络监督机制，创造一个良好的互联网发展环境。

　　第二，推动多元治理网络化。互联网本身就是一个复杂的网络体系，其所具有的多元性在很大程度上改变了政府与社会之间的互动方式，参与已经成为互联网治理的核心要素。互联网时代的民众对政府有更多的期待，而政府也需要以更快的速度及时地回应民众诉求，若是政府回应未能达到预期效果，政府很容易失去公信力，互联网治理也很可能事倍功半。这就对政府的治理方式提出了新要求，需要政府切实提高自身的治理能力和治理水平，改变传统的垂直型、单一层级型行政管理模式，满足民众、互联网机构和其他社会组织参与治理的需求，使单一主体治理逐渐演变为多元治理，群策群力、发挥社会各界的正能量。当然，推进多元治理需要坚持政府的权威和主导地位，充分发挥政府在治理过程中的优越性，不仅要从人才配备、技术配备的角度提升治理能力，更需要从有效制度建设的层面解决当前互联网治理过程中所出现的问题。互联网时代充满着机遇与挑战，需要化压力为动力，将互联网治理由被动回应变成主动进取，在增强公信力的同时不断提升治理能效。

　　第三，统筹互联网治理体制，构建具有充分权威的互联网治理协调机构。在我国，政府仍然是互联网治理的主导力量，行政权力充当着维持互联网治理的关键力量，这使得我国的互联网治理模式必定与西方国家有所差异，主要体现为相对垂直的权力运行模式和政府在制定网络规范的实际影响力。由于不可能面面俱到，因此政府需要注重以行业自律和联合治理的方式适应网络时代的新形势、新要求，弥补自身在治理活动中覆盖面较窄和相对被动的缺陷。由于互联网治理难以由单一部门独立完成，因而在具体的治理过程中，有必要建立具有充分权威的协调机构，负责互联网日常管理工作的协调、指导，齐抓共管，规范并协调各成员单位对互联网的具体治理工作。政府可以考虑设立一个跨部门、高级别的“互联网治理委员会”或“互联网治理领导小组”，该小组成员应包括涉及互联网治理的主要部门如首都综治办、网信办、公安局、交通委等，定期召开相关互联网治理会议以部署、协调各部门的工作，并向社会提交首都互联网治理评估报告。

　　第四，加强互联网意识形态建设，营造良好的网络舆论环境。北京的政治中心地位使得意识形态建设更为重要。加强意识形态建设，并不意味着政府必须采取填鸭式、灌输式教育，而是要用民众喜闻乐见的话语形式和传播手段使意识形态话语体系贴近实际、贴近生活、贴近群众，弘扬社会正能量，推进马克思主义的中国化、时代化和大众化。随着互联网深入发展，网络舆论日益成为政府与民众互动的重要平台，良好的网络舆论环境和高效的网络舆论应对，有利于更好地发挥政府的治理能力，提高政府公信力。但是，由于网民在年龄结构、文化教育程度等方面存在较大差异，网络舆论具有更强的主观性，更容易成为个人主观判断和表达个人利益诉求的平台。因此，加强互联网意识形态建设，意味着政府正确引导网络舆论的发展趋势，及时的、有针对性的回应网民诉求，用事实说话，通过多渠道搜集信息，依法打击网络谣言。

(作者单位：北京市社会科学院，编辑郝娟)